Nella sentenza 1C_328 2020 del 22.3.2022 l’Alta Corte federale ha annullato il piano particolareggiato concernente l’ospedale di Uster Zurigo, in quanto è stato omesso di ponderare gli interessi dei privati proprietari di fondi posti nelle vicinanze. Alle autorità è stato rimproverato di non aver operato una ponderazione complessiva degli interessi, non avendo dato riscontro delle scelte fatte per rapporto agli interessi di questi privati, svantaggiati dalla nuova pianificazione che proponeva dei maggiori ingombri rispetto all’ordinamento di base. Nessuna valutazione è poi stata fatta dell’ISOS. Nell’ambito di tale giudizio sono state formulate le seguenti considerazioni.
Ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 e del cpv. 2 lett. b LPT, le autorità incaricate di compiti pianificatori devono ossequiare, tra l'altro, il principio secondo cui gli insediamenti, gli edifici e gli impianti si devono integrare nel paesaggio. Nel contesto della pianificazione territoriale, gli interessi pubblici e privati in gioco devono essere individuati e ponderati nell’ottica dello sviluppo territoriale perseguito alla luce degli obiettivi e dei principi della pianificazione territoriale (art. 1 e 3 LPT; art. 2 e 3 OPT). Sulla scorta dell'art. 3 OPT le autorità effettuano quindi una ponderazione globale degli interessi al momento dell'adozione e approvazione del piano d’utilizzazione come pure nel caso di pianificazioni speciali (BGE 145 II 70 c. 3.2 con rinvii). Per il piano d’utilizzazione (in Ticino: piano regolatore), l'art. 47 OPT precisa i requisiti che le autorità che emanano tali strumenti devono ossequiare per informare adeguatamente le autorità cantonali preposte alla loro approvazione (v. Aemisegger/Kissling, in: Aemisegger e al. [ed.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, Vorbemerkungen zur Nutzungsplanung, n. 20 seg.).
Le autorità incaricate di compiti pianificatori devono badare di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d'apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti (art. 2 cpv. 3 LPT). L’autorità superiore non può dunque semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello dell’autorità inferiore, ma deve rispettare il diritto di questa di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più appropriata, ragionevole o opportuna. L’autorità superiore non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione all’esame non poggi su alcun criterio oggettivo e sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l'approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione, rispettivamente che non tengono adeguatamente conto della pianificazione di livello cantonale. Un certo riserbo si impone in presenza di valutazioni di condizioni locali (art. 2 cpv. 3 LPT; DTF 140 I 168 c. 4.2.1; TF 1C_270/2019 del 27 febbraio 2020 c. 3.2; ciascuna con rinvii; nota della curatrice, per il Ticino v.: RtiD II-2017 n. 9 consid. 3.2 con rinvii, RtiD II-2016 n. 43 consid. 4.1 con rinvii).
Poiché un'adeguata contestazione è possibile solo se l'istanza competente motiva sufficientemente la propria decisione, il Tribunale federale ha ricordato nella sentenza in discussione che vi è un’esigenza accresciuta di motivazione, tanto più ampio è il potere d’apprezzamento riservato all'autorità e tanto più diverse sono le condizioni di fatto da prendere in considerazione nell'esercizio di tale potere discrezionale (DTF 142 II 324 c. 3.6 con rinvii). Queste esigenze accresciute di motivazione vanno anche in favore dell'autorità, in quanto servono a rendere pubblico il processo decisionale ed evitare che l'autorità sia guidata da considerazioni non obiettive (DTF 129 I 232 c. 3.3 con rinvii).
Tutti gli interessi pubblici e privati rilevanti che depongono a favore o contro una pianificazione devono essere soppesati. Non è sufficiente valutare il solo risultato finale della ponderazione ma occorre, in linea di principio, tener conto della ponderazione degli interessi che ha condotto a tale decisione. Ciò impone all'autorità competente nell’allestimento del piano, di illustrare le fasi essenziali della ponderazione degli interessi (identificazione, valutazione e ottimizzazione degli interessi) (art. 3 OPT; TF 1C_100/ 2020 del 28 giugno 2021 c. 4.2.4; Pierre Tschannen, in: Aemisegger/ Moor/Ruch/Tschannen: Praxiskommentar RPG, Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, 2019, n. 34 seg. all’Art. 3 RPG).
Di principio, non è escluso far riferimento alla ponderazione degli interessi effettuata nell'ambito di precedenti determinazioni. Tuttavia, è quantomeno necessario valutare in che misura le conclusioni tratte a quel momento siano ancora pertinenti e idonee a sostenere il nuovo strumento pianificatorio.
Nel caso di una pianificazione speciale che si scosta dall’ordinamento di base, si dovranno giustificare nel rapporto di pianificazione i cambiamenti proposti. La ponderazione degli interessi ai sensi dell'art. 3 OPT deve essere effettuata facendo, anche, riferimento a tali scostamenti rispetto all’ordinamento di base. Maggiori sono gli scostamenti proposti e maggiori saranno pure le esigenze di motivazione.
Le autorità dispongono di un ampio margine di manovra nell’allestimento di un piano particolareggiato. In tale ambito vanno osservati anche gli aspetti della protezione del paesaggio urbano in conformità con i regolamenti sull'uso del suolo e le esigenze di protezione dettate dall’ISOS devono essere incluse nella ponderazione degli interessi (DTF 147 II 351 c. 4.3; cfr. pure art. 11 OISOS).
La Legge sulla protezione della natura e del paesaggio non contiene alcun requisito formale su come tenere conto dei postulati dell'ISOS (DTF 135 II 209 c. 3). Da un punto di vista materiale, una sufficiente considerazione dell'ISOS significa che le singole voci devono essere osservate e soppesate rispetto a eventuali interessi contrastanti, come la necessità di spazio vitale e il principio della densificazione delle superfici insediative (art. 1 cpv. 2 lett. abis e art. 3 cpv. 3 lett. abis LPT). Non è sufficiente limitarsi a riprendere testualmente i postulati dell’ISOS; piuttosto, devono essere seriamente soppesati nel processo decisionale. Né è sufficiente limitarsi a invocare gli interessi contrastanti in generale, ma occorre esaminare quale peso abbiano nelle rispettive circostanze specifiche (TF 1C_100/2021 del 21 giugno 2021 c. 3 con rinvii).
All’insufficiente considerazione giuridica dell'ISOS nel contesto della pianificazione territoriale non può essere rimediato con un esame successivo della sostenibilità del risultato della pianificazione se l'ISOS fosse stato preso in considerazione (TF 1C_100/2020 del 28 giugno 2021 c. 4.2.4).